中央国家机关政府采购中心理论探讨

高度集中的美国政府采购管理体制及其启示  

    为进一步学习和借鉴西方国家政府采购的经验和做法，推动我国政府采购制度改革的深入发展，2005年10月10日至30日，由国管局牵头，财政部、中组部、人事部、发展改革委以及北京市政府采购中心等12个单位共同组成的中央国家机关政府采购培训团，对美国联邦政府、州政府和县市地方政府的政府采购管理和执行情况进行了学习和考察。培训期间，培训团走访了美国联邦政府采购政策管理办公室、联邦总务署、加州政府服务总署、戴维斯市政府、联邦技术中心、马里兰州技术服务中心、世界银行、加州大学戴维斯分校、福特汽车公司、英特尔公司等单位，并与有关官员进行了座谈。美国政府采购在法律体系、管理体制、机构设置、采购方式、合同签订与履行等方面都有许多富有成效的做法，对我国政府采购制度改革和发展具有一定的借鉴意义。
    一、美国政府采购的基本情况
    美国政府采购立法始于1809年，发展到现在，涉及政府采购方面的法律法规有500多部。美国政府采购总体上分为国防采购和民用采购2种，国防采购主要遵循《武器装备采购法》（1947年），民用采购主要遵循《联邦财产和行政管理服务法》（1949年），但都要统一执行《联邦采购条例》（1984年）的规定。美国目前的政府采购主要有以下特点：
   （一）高度集中的管理体制。除国防部和交通部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署（General Services Administration, GSA）负责。2004年联邦政府采购总额约3000亿美元，其中联邦总务署供应服务中心（Federal Supply Service, FSS）采购400亿美元，其他大都是国防采购。
    1.政策上高度统一。联邦政府采购政策管理办公室（the Office of Federal Procurement Policy, OFPP）成立于1974年，为总统行政和预算办公室（the Office of Management and Budget, OMB）下设职能机构，负责联邦政府采购的统一政策管理，不负责有关法律法规的具体执行和监督工作。设立OFPP的目的：在行政机关采购制度的制订过程中发挥总体指导和协调功能，它通过发布普遍适用于各个行政机关的规章制度,协调具体采购活动的实施。目前，OFPP有 13名工作人员，主任经参议院批准后由总统任命，其他人员包括采购分析师、会计师和律师等。
    OFPP的主要职责是：拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议；组织制定联邦政府适用的政府采购政策和法规，不断规范采购程序；负责政策性指导，核批各政府部门依采购法律法规拟定的有关补充规定（包括任何制度调整）。
    联邦政府采购的政策目标是：获得最佳价值，包括提高产品和服务质量，降低成本，缩短采购时间，促进竞争，实现社会目标，降低商业和技术风险，提供一揽子采购服务。
    联邦政府机构遵循的有关政府采购的法律主要有8部：《联邦财产和行政管理服务法》、《合同竞争法》、《诚实谈判法》、《购买美国产品法》、《小企业法》、《信息自由法》、《及时支付法》、《WTO政府采购协议》。此外，还要遵循《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation, FAR）。FAR是专门的政府采购法规，比较详细地规定了最重要的采购制度、政策和程序，政府机构按照该法规具体实施政府采购。FAR由FAR本身及各部门的补充规定构成。FAR的修改工作由OFPP负责组织。OFPP专门设立FAR理事会，主任为理事会主席，成员有国防部、GSA和航天航空局的行政首长。理事会下设民用机构采购委员会和国防采购委员会，前者主席为GSA署长，成员来自各部门；后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。对FAR的修改意见须经委员会讨论通过后，报理事会批准。
    2.执行管理高度集中。GSA统一负责联邦政府采购的执行管理。在美国，没有部门集中采购和分散采购之分，政府采购就是集中采购，部门自行采购需经GSA授权，权限随时可以收回。美国没有《政府采购目录》和采购预算，政府部门采购所有货物、服务和工程均要通过GSA来进行，统一执行GSA集中签订的采购合同。大量的采购通过GSA按程序签订的长期供货合同或定点采购合同来进行，这种指定采购方式涉及1200万个物品种类，GSA签订的分类采购合同约15000个，每年采购金额320亿美元左右，约占采购总金额的80%。其他20%有特殊需求（15000个采购合同中未涉及）的采购由GSA授权各部门按规定程序自行采购，并将采购合同报GSA备案。
     州政府、县市政府甚至大学的采购组织形式大多与联邦政府类似，也体现了采购执行管理的高度集中。加利福尼亚州是全美最大的州，州政府200多个部门和公共机构的一切采购事务统一由加州政府服务总署负责。加州政府服务总署下辖6个部和23个执行办公室，4000名工作人员。其职能包括政府采购、电子商务、电讯、租赁、财产管理与处置、当地学校建筑批准、其他州属建筑物管理、印刷服务指南、州政府车辆维护等。其中，服务总署采购部具体负责政府采购政策制定和执行管理，共有1300名采购官员（合同官员），其身份为公务员。州政府每年货物、服务和工程的采购量约为60亿美元，其合同是由服务总署统一签订后各部门分别执行。采购过程主要是：市场调查、扩大供应商范围、提出采购需求、采购过程管理、采购评估、选择供应商、授予合同。服务总署每年颁布《加州采购授权手册》（PAM），授权各部门自行实施总合同计划中不涉及的小额采购。
    3.预算管理高度集中。OMB负责联邦政府各部门的预算管理。OMB参照GSA制定的配置标准核定各部门的预算，并编制联邦政府预算草案，经国会通过后执行。美国所有政府部门的运行经费必须纳入预算，纳入预算的所有货物、服务和工程均需实行政府集中采购。通常情况下，没有预算不允许采购，也不允许超预算采购，更不允许挪用预算资金。
    美国国会下设联邦会计总署（General Accounting Office ， GAO），履行政府预算支出和政府采购监督管理职能。GAO成立于1921年。根据美国宪法，GAO有权力处理国家支出情况，并对政府采购活动实施监督。GAO负责对行政机关的采购计划进行评估并提出建议，可以获取所有的政府采购文件，对政府采购项目进行审计。此外，GAO还是受理供应商投诉的权威机构。目前，GAO雇佣28名律师，都是资深政府采购法律专家，属于公务员。
    4.统一政府采购配置标准。美国政府采购在强调节约财政资金的同时，充分体现有关社会、经济和政治政策，如购买美国产品、扶持中小企业、保护环境、节约能源、限制购买不友好国家的产品等，已由单一的财政支出管理手段，演变成兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具，是政府介入经济运行的最直接方式之一。因此，统一配置标准，实行强制集中采购是保证有关政策有效实施的重要手段。这样可以整合购买力资源，统一政策、合同，发挥集中规模优势，大大降低采购成本（平均降低15%左右），更好地发挥政策调节功能。像电脑、汽车、办公家具和办公用品等，各部门都要执行GSA制定的政府采购配置标准。但是，配置标准会随形势变化而调整。例如，加州政府各部门目前使用的计算机仅HP和Gateway2个品牌,各部门更愿意使用Dell，但只有在特殊情况下并经加州服务总署批准方可采购。世界银行工作人员10000余人，其中总部7000人，3000人分布在世界各地。该行年度经费预算15亿美元，其中6亿美元由服务中心（GSD）采购部负责集中采购，办公家具、办公设备和办公用品等全部统一配置标准，该行驻世界各国的分支机构也要执行统一配置标准。各分支机构自行采购的范围仅限于无法统一采购或驻在国拥有价格更为低廉的货物。
   （二）政府采购执行主体具有高度权威性。联邦及各州、各地政府总务署负责政府采购的执行管理，并具有高度的权威性。GSA是联邦政府独立机构，署长由总统征求参议院意见并经参议院通过后任命，直接对总统负责。GSA作为联邦政府的集中采购和资产管理机构，与OMB、人事管理局一起，被称为联邦政府的三大管理机构。OMB主要负责联邦政府各部门组织机构和经费预算管理等工作，人事管理局负责联邦政府雇员的管理。这三大机构是联邦政府正常、高效、有序运转的重要保障。
    GSA是依据《联邦财产和行政管理服务法》于1949年7月1日成立的，其宗旨是：通过提供最高性价比的工作场所、专业的解决方案、采购服务和管理，帮助联邦政府更好地服务公众。目前，GSA共有12577名工作人员，下设联邦供应服务中心(FSS)、联邦技术服务中心(FTS)、公共建筑服务中心(PBS) 以及各类办公室, 包括13个职能机构和遍布全国的11个地区办公室。为了提高执行能力和工作效率，满足各部门不断增长的信息类产品和服务的需要，使供应商更方便了解和接受GSA的采购流程，GSA计划将原来分布在不同部门的一些政府采购工作加以整合。这项计划于2005年3月动议，9月份开始整合FSS 和FTS成一个新组织, 即联邦政府采购中心(FAS)。FAS有4566名工作人员，占GSA总人数的36%，拟设置部门为：信息技术部，负责联邦政府各部门IT产品采购和网络建设；综合部，负责制定有关政策和签订各类采购合同；公务旅行与交通部，通过颁发采购卡为联邦政府雇员提供公务旅行的交通（机票）和住宿（定点优惠）等服务；政府采购学院，负责政府采购专业化培训。
   （三）相对稳定的合同履行方式。目前，GSA使用最为普遍的采购方式是合同采购。所谓合同采购，即与供货商预先签订一定期限内的采购合同（合同有效期一般为1至3年，到期可续签；大多为无数量合同），为联邦机构提供采购服务。合同采购制度的实施是通过政府授权任命的合同官员来进行的，对合同官员的授权范围和界限是明确的，并且向所有的供应商公示。合同官员严格按照联邦政府采购的法规、制度和程序进行采购活动，只有合同官员才有权力代表政府与供应商签订合同。合同官员通过建立对采购系统的高效管理和监督确保政府采购法律、法规的有效实施，同时维护公众利益和供应商的合法权益。
    合同采购过程主要为：在预算执行前制定采购计划，包括解决方案、中标条件、风险分析、市场分析、竞争因素、政府目标、社会经济目标等；对供应商进行分析评价，组织谈判，授予（签订）合同；告知中标和非中标供应商中标结果及未中标的原因；实施合同管理；供应商评价及综合评估；合同终止。实施合同采购后，采购人直接从规定范围内选择供应商，减少了采购环节，缩短了采购周期，提高了采购效率，减少了采购成本。由于GSA拥有集中规模优势，FAS的采购官员具备各种专业特长，可以为各部门提供低廉采购价格和优质供应服务。这种相对稳定的合同履行方式具有很强的生命力，不少州政府和县市政府甚至大学也共享GSA的采购结果。尤其是在通用商品和通讯服务方面，GSA拥有其他采购机构无法比拟的优势。
   （四）充分体现用户意志的采购方式。美国政府采购主要通过合同采购的方式来完成，各部门在合同框架内拥有充分的选择权。除长期供货合同或定点采购合同的采购方式外，其他有特殊需求或需求不明确（如研究开发、方案设计、实验室建设等）的采购由GSA授权各部门按规定程序自行采购，并将采购合同报GSA备案。美国没有招标公司，政府机关可以直接发标进行采购。联邦政府也没有专门的评标专家库，评标委员会由用户代表组成。评标方法一般采用性价比法，投标报价事先不告诉评标委员会成员。评标过程为：先评产品质量和设计方案，分值小于70的被淘汰；入围供应商陈述；第二次打分，由用户代表按评分办法独立完成。性价比得分最高的供应商被推荐为中标人候选人。评标结果需经GSA审定后方具有法律效力，合同授予权属于GSA。
   （五）最先进的技术手段。
    1.科学完备的数据库。GSA除了向联邦机构提供采购供应服务外，还负责联邦采购信息管理。主要是建立、更新、维护联邦商机信息系统和联邦采购数据系统。商机信息系统一方面发布有关采购信息公告，让广大供应商了解政府采购规则和需求信息；另一方面与联邦技术中心（全国有93个办事处）联网，让政府部门通过庞大的供应商信息库和商品信息库了解市场。联邦采购数据系统记录了每一单采购结果，除了政府采购信息统计和分析功能外，该系统还能起到辅助动产管理及审核有关动产预算的作用，可以根据上一年的经验数据推算下一年度的采购计划。
    2.网上政府采购的应用。现代信息技术的应用，大大提高了政府采购效率。
   （1）电子采购（e-procurement）。GSA按程序签订的长期供货合同或定点采购合同在网上公布，并与国库支付系统和各部门财务管理系统以及供应商网站联网，整合所有信息资源。系统通过安全性很高的口令方式来运行，用户同时可选用多家符合条件的供应商的产品，一次下单，信息直接通过网络发送到相关注册供应商，供应商直接按合同规定的方式供货；国库支付系统及财务管理系统同时收到相关信息，并根据合同条款直接付款。
   （2）网上竞价（反向拍卖）。采购方在网上发布采购信息并设定起始价，在规定的时间内，符合条件的供应商通过网络投报低于起始价的价格，系统于截止时间关闭，并自动选择报价最低的供应商作为中标人。
   （3）采购卡。对于授权采购中的低价值商品采购，采购部门通过与银行合作发放采购卡，由各部门凭卡直接采购。对采购卡的管理控制非常严格：一是专人使用；二是采购信息联网，财务管理系统及时汇总，审计部门可随时抽查；三是采购限额控制，比如：单次不超过2500美元，每天不超过5000美元，每月不超过50000美元；四是定点采购，不能随便到定点范围之外刷卡。
   （六）采购官员实行专业化等级管理。FAS除少量管理人员外，大部分为专业采购（合同）官员。对采购（合同）官员的资格条件要求很严格，包括教育水平、培训情况以及工作经历等。采购（合同）官员按级次管理，一般分为5级，级别越高，要求越高，权限越大。权限是指不同级别的采购官员直接签署不同金额的采购合同。FAS定期对采购（合同）官员进行专业化培训，每人每年培训时间不少于40小时。采购（合同）官员经政府合同资格审核委员会审核批准其资格后，由部门行政首长任命。
    二、美国政府采购对我们的启示
    美国政府采购在政策运用、执行管理、采购方式以及队伍建设等方面都有一些值得借鉴的经验。主要有以下几点启示：
   （一）美国各级政府的政府采购高度集中。高度集中的管理体制是政府采购的客观要求，对于强化预算支出管理、降低政府运行成本、规范采购行为和资金的分配及使用，以及更好地发挥政府采购对社会经济运行的调节作用是十分必要的。相比之下，我国政府采购的集中程度过低，目前集中采购占整个政府采购的比重还不到1/10。这是我国政府采购难以充分发挥应有政策功能、资金节约率较低的重要原因。
   （二）美国政府采购的执行主体具有较高的权威性。美国政府采购的监督管理与执行体制大体可概括为3个层次：OMB负责政府采购政策制定和预算管理；GSA负责政府采购执行与监督管理；联邦政府各部门在政府采购中执行OMB和GSA的政策、规定及采购结果并接受管理和监督。在这个体制中，GSA作为执行主体，是法律和政策的具体执行者，是政府采购工作的中间链条和关键环节，在政府采购工作中发挥着承上启下的作用，其地位十分重要。我国政府采购要按照《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发[2003]74号）的要求，强化政府集中采购机构的职能，建立具有较高权威性的政府采购执行主体，充分发挥政府集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。
   （三）美国政府采购高度集中，能够更好地维护和体现用户的权益和意志。美国政府采购主要采用GSA签订框架协议的方式进行，政府各部门在GSA框架协议内拥有充分的选择权。同时，在具体采购活动中，评标委员会由用户派出的专家组成，可以充分体现用户的意志。从美国的实践看，政府采购更加适宜采用长期供货合同的方式，这种方式类似于我们现在实行的协议供货和定点采购，它不仅可以大大提高采购效率，更好地尊重用户的选择权，而且它相对稳定的特点也便于加强执行管理和履约管理。
   （四）美国政府采购配置标准相对统一，易于形成规模优势，并管理有序。美国企业对美国政府采购高度重视，原因在于GSA及各级政府服务总署按照统一标准集中采购，规模相对集中，订单大，合同相对稳定，易于执行。企业的高度重视反过来又加强了政府采购的权威性，使政府能够获得更加优惠的价格和服务。
   （五）美国政府采购极其重视高科技手段的运用和信息化建设。GSA和加州服务总署都建立了极为科学和全面的数据库，这个数据库可以反映市场各方面的情况，并且信息及时更新。任何企业经过注册都可通过互联网将企业的各种信息输入数据库，政府各部门也可以通过数据库了解到任何相关的信息，包括企业的资信状况、产品各项技术指标乃至传真图片等，庞大的数据库是支撑美国政府采购的有力手段。
   （六）美国政府采购有一支强有力的采购队伍。它不仅具有较高的专业化水平，而且是高素质人才的集合体，是政府公务员的重要组成部分。我们在政府采购队伍建设方面，不仅要注重专业化建设，也要注重综合素质的提高，要逐步探索实行政府采购人员专业化等级管理。
    三、工作建议
    借鉴美国政府采购制度的成功经验和做法，结合我国国情和工作实践，现就改进我国政府集中采购工作，提出如下几点建议：
    （一）政府采购应当体现国家的政策目标。政府采购政策目标的实现，在很大程度上取决于政府采购的集中程度和标准化水平。与美国和其他发达国家相比，我国的政府采购体制过度分散，并且缺乏统一的配置标准。这种状况不仅不利于规范管理，也无法形成集中规模优势从而发挥政府采购的政策功能。为此，我国政府采购制度改革的主要任务应该是加大集中采购的力度，扩大集中采购的范围。同时，在条件成熟的情况下逐步制定政府机关通用货物、服务和办公用房以及业务用房的配置标准，将无标准的分散采购整合为统一配置标准的批量采购，使采购资金更多地集中在国家的政策目标之上。当前，要重点体现国家有关能源资源节约、环境保护和购买国货等方面的政策目标，比如公务用车、电器产品、办公家具、办公用房等，可以尝试按照节能和环保的要求确定配置标准，并实行集中统一采购。
   （二）学习借鉴美国政府采购的成功经验和做法，融入新的采购理念。美国政府采购也强调服务意识，其政策目标为获得最佳价值，要求提高产品和服务质量，降低成本，缩短采购时间。这些政策目标主要是依靠管理手段来实现。目前我国的集中采购机构大多数为操作型机构，缺乏组织实施和管理的理念，有一种单纯采购和单纯服务的倾向，自觉不自觉地采取了中介机构的运行方式。政府集中采购是一项业务工作，更是管理工作，它是财政预算支出管理的重要组成部分。要做好政府集中采购工作，必须树立正确的采购理念，转变思想观念，理清工作思路，克服单纯采购和单纯服务的观点；要强化管理意识，更多地发挥组织实施的作用，同时加强对供应商的履约管理和对采购单位的执行管理。国办发［2003］74号文件明确政府集中采购机构为政府采购执行机构，并赋予集中采购机构以组织实施、制定采购规程、负责人员培训3项重要职能。我们应该充分发挥组织实施的作用，通过组织实施和加强管理来达到提高采购效率、采购质量和服务水平以及增强政府集中采购执行能力的目的。
   （三）要积极探索和深化采购方式的改革。我国目前的采购方式是适应分散采购而确定的，效率低下、权责不清，对供应商缺乏吸引力，难以形成规模优势，监督管理难度也较大。这种采购方式已经严重影响了政府机关的正常运转，各部门反应极其强烈，必须尽快加以改革。首先，要改变来一单做一单的被动局面，尽可能多地采用定点采购或协议供货这种长期稳定的采购方式。中央国家机关政府采购中心目前以这类方式采购的金额仅占全部采购额的25％，较美国80％的比例还有很大差距。因此，必须加大调整力度，近期应将这个比例提高到60％以上。其次，要进一步完善公开招标采购方式，明确各当事人的权利义务关系。目前，采购中心是公开招标的组织者，对采购结果负责，而确定采购结果的权力却在评审专家手中，且专家并不承担相应的责任和义务，质疑、投诉和举报的对象是采购中心。这种权责不对等的状况极易造成专家滥用权力或徇私舞弊而又不能受到应有的制约和制裁的结果。这种现象已经多次发生。建议采购中心建立评标结果审核机制，加强对评审专家的监督。第三，除重大项目和长期合同项目外，其他招标采购项目应逐步交给中介机构组织招标，逐步将采购中心从繁琐的具体事务中解脱出来，做好组织实施工作，加强对供应商、评审专家和中介机构的监督管理。这不仅可以充分调动和发挥社会有关方面参与政府采购的积极性，大大降低采购成本，也有利于加强采购中心的廉政建设。
   （四）要加快政府采购的信息化建设步伐。目前，应当着力建立政府采购的相关数据库，如市场信息库、用户信息库、合同管理数据库等。首先，要建立科学、权威的市场信息库（包括产品信息库和供应商信息库），及时、全面、准确地反映供应商、产品以及市场变化等各个方面的情况，为政府采购提供科学的决策依据。其次，要扩大协议供货和定点采购的网上实施范围，推行网上投标、网上评标、网上竞价（反拍卖）等电子化采购方式，积极探索政府采购管理系统与国库集中支付系统的有机结合，整合有关政府采购的信息资源，最终实现预算、采购、支付、统计等信息系统的有机统一。
   （五）要理顺政府采购的法律关系。实践证明，我国现行《政府采购法》不能完全适应政府采购实际工作需要，有些方面的规定不够科学严谨，缺乏可操作性。建议在制定《政府采购法》的实施条例时从以下几个方面进行调整：一是进一步明确政府集中采购机构作为政府采购执行主体的地位，并赋予其必要的组织实施和执行管理职能；二是澄清部门集中采购等模糊概念，强化政府集中采购，扩大集中采购范围；三是客观确定政府采购方式，使之适应实际工作需要；四是理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系，将政府工程采购纳入政府采购的管理和执行程序。在实施条例出台前，采购中心应按照国办发［2003］74号文件精神，研究具体的组织实施办法，并相应调整工作方向和工作方式。