中央国家机关政府采购中心理论探讨

根据局工作计划，在外国专家局的大力支持下，我们组织了信息产业部等中央国家机关及地方后勤部门负责同志共24人参加的机关后勤管理与保障培训团，赴巴西进行了为期21天的培训考察。现将有关情况汇报如下：

第一部分：巴西机关事务管理工作的有关情况

    巴西位于南美洲大陆的东北方，国土面积（含岛屿）854.7万平方公里，约占南美洲总面积的47.3％，是世界上第五个面积最大的国家。人口1.64亿（2000年统计），主要是来自葡萄牙和西班牙的后裔。有500多年的建国历史，曾是葡萄牙的殖民地。1822年9月脱离葡萄牙独立，成为巴西帝国。1889年11月，成立了联邦共和国，确立了共和制度。此后近一个世纪，军人一直左右着巴西政府，1985年坦克雷多当选为总统，军人还政于民。

一、巴西政治体制和机构设置

    三级行政区划。巴西的行政区划分为联邦、州和地区，财政、税收、预算均为三级。全国共分为26个州及联邦特区（即首都巴西利亚），联邦特区的地位等同于州，其首长也称为州长，通过选举产生。每个州下面又分地区，全国共有561个地方区，地区的行政首长称为“市长”。

    多数直接民选制度。无论是联邦政府还是州政府的选举，都要求当选者必需获得超过半数以上的选票；如第一轮计票候选人票数均不过半，则由选票居前二名者继续择期举行第二轮竞选投票，票数多者获胜。

    三权分立的联邦共和政体。行政权------由三级行政首长总统、州长、市长分别行使。行政首长的任期为4年，可连任一届。巴西总统的权力较大，他不仅是国家行政权力的最高执行者，还是陆、海、空三军的最高统帅。巴西总统任命部长，无须经国会同意；总统对国会通过的法案有否决权，且该否决权可以以法案的全部或部分为对象；总统还有以行政命令的方式，发布具有法律地位的临时条例，条例的有效期为30日，在国会投票修改或同意前，可以无限期延长。立法权------由各级议会行使。联邦议会为两院制。参议院由81名参议员组成，每州选出3名，任期8年，每次改选1/3。众议院则由513名众议员组成，依各州人口比例选出，每州最多选出70名，最少8名，任期4年。各州议员也是由选举产生的，任期4年。国会有一个专门监控机构，负责行政权的督查。司法权------两级司法结构，即联邦最高法院和州高级法院，联邦最高法院另设有司法、劳工、选举、军事等专业法庭。最高法院由11名大法官组成，大法官必须是35岁以上，65岁以下的巴西公民，由总统提名，参议院绝对多数同意后任命。州法院判决的案件，可以上诉至联邦最高法院。

    多元化的政府机构。巴西政府机构分三块，一部分是管理社会公共事务的，一部分是基金会组织，一部分则是各种形式的企业或企业集团。联邦政府下设各部委、各个基金会及部分自治机构；州下面有州的部、委、局以及各个基金会、州的自治机构。管理社会公共事务的机构，均为直接管理；基金会和企业采取间接管理模式，企业主要是股权管理。巴西各部只有一个部长，没有副部长，下设秘书，是一个辅助机构，无行政管理职能。

    公务员管理。 根据公务员法律，直接管理部门公务员的产生，主要来源于选举和考核。选举产生的公务员采用合同制，他们同政府无任何关系。如果违法，4个月不允许工作，以后永远不能进入这个行业。考核产生的为职业性公务员，无党派性质，终生制。间接管理部门的人员，也称公务员，执行国会的法律，但他们是经过一定的聘用程序产生的，履行的法律规范也不一样。所有公务员信息都会输入统一的信息系统。

    巴西联邦政府机构设置

总统--------------------------------副总统

|---------------------------------政府咨询机构

 |-总统办公室

 |-城市发展局

 |-部门安全办公室

 |-综合办公室

 |-国家律师办

 |-政府顾问

 |-部委（1、财政部；2、发展、工业和贸易部；3、计划、预算和管理部；4、外交部； 5、卫生部；6、教育部；7、土地开发部；8、农业和供给部；9、文化部；10、科技部；11、体育旅游部；12、国防部；13、矿能部；14、邮电部；15、司法部；16、环境部；17、劳动就业部；18、社会福利部；19、交通部；20、全国一体化部。）

二、巴西联邦政府机关事务管理体制

    巴西联邦政府机关事务管理职能主要由计划、预算与管理部行使，该部下辖3个国家专门委员会、11个职能部门和3个直属单位。11个职能部门是：部长办公室、法律咨询室、经济咨询室、计划局、联邦预算局、物流管理局、国际事务局、管理局、信息技术与立法局、人事局、国有资产管理局。从政府机关事务管理工作的内容看，集中在三个方面：一是联邦政府的采购管理，所有的物料全部由物流管理局负责采购。二是联邦政府机构的国有资产管理，包括资产的处置及出售、拍卖、捐赠，由国有资产管理局承担。三是政府采购的信息技术服务，包括综合管理服务系统、合同系统、价格控制系统、信息发布网，均由信息技术与立法局来负责。其他部门：人事局是管理联邦政府公务员的机构；管理局是负责联邦政府机构设置、制定行政程序和相关法规的部门；预算局负责平衡、协调各部门的年度预算。联邦政府其他各部也有一个称为管理局的机构，具体负责各部内部的机关事务工作，由于采购和资产管理集中在计划、预算与管理部，各部门管理局的权限很小，主要职能是负责申报各部的采购计划，代表部里与社会上专业化服务公司签订相关合同，人员配置一般只有7-11人。

    各部门所需的物资供应或其他保障性服务，均需通过各部门的管理局汇总，上报计划、预算与管理部，由物流管理局按照相关程序进行采购，汇总-上报-采购-签约的过程全部在网络上进行，该网络绝大部分内容是公开的，每个公民在任何时候都可以进去查询。资产的调配和处置由国有资产管理局负责。

三、巴西联邦政府电子政务

    巴西的电子政务发达，所有联结政府与市场的政务活动基本上都是通过网络来完成，管理维护这样一个庞大网络的机构是巴西数据处理中心，按照企业模式运行。共有5000多员工，24小时运转，每天处理的业务量达3000万件。该机构的决策层主要在监督委员会和政策指导委员会，监督委员会的成员由参、众两院有关人士组成，政策指导委员会由计划、预算与管理部和财政部等相关部委组成。执行层是数据处理中心的董事局，职能是管理维护网络的正常运行。

    围绕电子政务，政府各部门与数据处理中心分工明确，政府部门负责各相关领域的内容提供，数据处理中心负责技术支持，提供服务和顾问业务。整个政府信息化建设分上下两层，下层是互联网，主要是为所有公民提供政务服务和网上查询，上层是专门为政府机构内部提供服务的内部局域网，微机终端设在各个部门，政府公务员只有按照相应的程序才能进入内部网。几乎所有的部门都要运用这个体系来开展政务活动，涉及到的领域有：一是税收部门，联邦政府所有的税收都是通过这个系统来运行的；二是巴西的进出口业务，贸易差额每时每刻都会在这个系统上显示；三是巴西财政网，联邦政府的每一笔开支和收入都会24小时不间断地反映在这个网上；四是巴西综合服务网，该网络直接与计划、预算与管理部相连，每一笔政府采购、资产的处置和分布情况都是通过这个网络来控制的；五是公务员管理，所有公务员工资支付情况也是通过这个网络来实现的；六是系统控制网，各部门网络的系统控制情况在这里形成总控制；七是政府和私人车辆网，控制所有的驾证和汽车牌照管理。

数据处理中心类似一个购物中心，凡是涉及到办理相关手续的工作，都可以在网络上解决。到目前为止，该中心仍然是一个营利性的机构。

四、巴西联邦政府财政预算和监控程序

    巴西的财政预算过程涉及以下几个部门：上报计划的联邦政府各部门、计划、预算与管理部、财政部、巴西银行、国会。具体预算程序如下：各部门根据自身实际情况做计划，上报计划、预算与管理部的计划局，计划局按照社会经济发展的总体情况从内容上进行综合安排，转入联邦预算局，预算局根据财政收支状况进行平衡、批准，再转入财政部，财政部提出有关资金使用的控制性建议，最后转入国会进行讨论，参、众议员可以提出修改预算的方案，国会通过后再转回财政部，由财政部下面的秘书处出具相关凭证，巴西银行接到相关凭证后开始支付资金。

巴西财政预算的监控分两部分，一部分是内部监控，涉及到的部门主要是财政部下面的秘书处、税务部门和国库（即巴西银行），他们的监控是技术性的，主要是控制发票和各种凭证是否符合相关的法规和程序。另一部分是外部监控，由国家监控委员会来负责，监控委员会设在国会，与法院有一定的联系，但却是一个与国会平行的机构，且与司法部门相对独立。由来自政府、国会、司法部门共9人组成，有一个轮值主席，进行集体决策，对国会报告。他们的职责主要是看预算是不是有价值，以及估价是否可行，如果预算在执行过程中出现问题，他们会提请司法部门立案调查。

    巴西财政管理主要是IAFT这一机构通过网上电子政务系统（即上述提到的巴西财政网）来实现，政府各部门以及其他类型社会机构的会计都是由IAFT提供的，资金的收支状况与各部门、各社会机构的税号相联系，每一笔资金往来都能通过巴西财政网显现，公民可以查询、监控，各会计师必须根据有关要求做好会计凭证及有关科目的平衡工作，因此，财政预算的整个流程基本上处于全程监控之中。

五、巴西联邦政府采购

    巴西联邦政府采购的主管机构是计划、预算与管理部的物流局，具体运行过程是通过数据处理中心提供的政府综合服务网完成的。平均每天在该网络上参与竞标的次数达到160个。政府采购的原则是要物有所值。主要方式是竞价采购，个别项目也采取询价方式。采购的项目主要有工程、服务、物料及其他物资，个别资产的出售行为也要通过政府采购。负责评标的是采购委员会，由相关行业内部专业技术人员和通晓市场价格走势的人员组成。

采购网分以下几个系统：一是供应商资料库，与政府有过良好合作的供应商的资料都记录在案，包括供应商的历史记录和相应资质情况，供应商必须经常登录这个系统，根据实际更新自己的资料，由于供应商的审核是通过信息系统完成的，当提供的资料与工商、税务、法律等相关部门的资料不一致时，系统会自动剔除供应商；二是合同管理系统，这里不仅储存着不同形式的合同范本，签订合同的一系列过程，包括材料、价格、质量也都存在这个系统中，只要输入企业的名称，就可以把相关合同调出来；三是价格控制系统，所有产品（包括服务、工程）的详细情况及价格都在这里登记，竞标的结果主要在这里；四是对外公布系统，即一个信息发布网，以前只对供应商开放，通过这个系统供应商可以上诉。现在所有的公众都可以从这个系统上进行监督；五是资金支付系统，主要是控制付款行为。每个部下面的管理局具体负责执行本单位的政府采购，通过设在各部门的微机终端进行控制，发布采购信息，供应商通过价格控制系统在网上报价参与竞标，采购委员会负责评标、开标，再进入合同系统签订相关合同，最后在网上发布。物流管理局批准后，财政部出具支出凭证，由国库支付资金，可以是分期付，也可以是一次性支付。信息技术与立法局通过综合服务网向社会公布采购活动的全过程，以便使政府采购行为更透明。

六、巴西联邦政府的资产管理

    巴西联邦政府资产的主管机构是计划、预算与管理部的国有资产管理局，国有资产管理局下设一个顾问委员会，是一个决策性质机构，对资产的处置进行表决，总统是这个顾问委员会的主席，大额资产的处置和变动一定要经过顾问委员会表决才能通过。国有资产管理局下面还设有5个专业处，并在巴西的22个州的首府设有分局，在其他非首府的较大城市设有8个办事处。主要职责是负责联邦政府资产的战略性政策、法规的制定，负责全国范围内联邦政府资产的调配、维护和出售。其资产范围不仅有政府保障性资产，还包含部分国有企业资产，资产形态主要是大量的不动产和动产。

    巴西联邦政府资产是由国有资产管理局通过巴西综合服务网直接控制的，资产的占有、使用及管理维护状况都有相关的原始数据。以前，国有资产管理局多采取行政手段直接管理政府资产，不仅费时费力，而且效率低下。随着近几年世界范围内公共行政管理运动的发展，政府对资产的管理更侧重于运作。即只保留对资产价值的数据性管理或者是股权管理，至于资产的调配、管理、维护等方面的事宜，委托给社会上的基金会、研究机构和专业化公司。如在资产的合理配置方面，国有资产管理局会公布目标要求，社会上任何一个机构，主要是政府行为研究咨询机构和专业化公司，会从社会经济发展水平、公务员工作特点、生理及心理特点、人类健康要求等不同方面，提出办公用房、办公家俱及计算机等办公用品配置的解决方案，国有资产管理局进行选择。针对不同形式的闲置资产，主要是阶段性闲置资产和一些长期性闲置资产，则会以合同的方式，委托给相应的机构进行商业化运营，形成经营性收益，双方根据事先在合同中约定的比例进行分配。资产的维护，如办公楼物业管理、计算机、家俱的维修养护全部委托给了专业化公司。国有资产管理局及其分支机构的职能越来越具有针对性，其主要任务就是寻找发现能够发挥资产效益的专业化公司，并与其签订委托代管合同，以合同管理的方式，挖掘资产的经济效益。

当政府的资产已经没有可以使用的价值，或者从经济学角度看，政府资产的回报率不成比例，或者是管理起来需要的费用太高，国有资产管理局就开始考虑将这块资产出售，以尽可能收回现金。资产的出售必须经过顾问委员会的同意。出售的形式主要是拍卖，也可以通过政府采购网以竞争的方式寻找合适的买家。如果资产不能成功出售，可以捐给社会福利机构。

七、领导人及高级官员的公务性开支

    巴西领导人及高级官员的公务性开支主要集中在总统和部长两个层次。总统的开支，由总统管理办公室负责，总统管理办公室由总统的亲信组成，他们全权负责总统的一切出行活动。经费受预算控制，但相对于部长来说，较为宽松。出行时，总统可以指定相关的人员与自己共住一个宾馆，总统管理办公室根据全年的预算情况由财政支付其相关的费用，但其他人员则只按规定发给相应的差旅费补助。宾馆的选择有固定的渠道，这些宾馆以前可能是政府的资产，但目前全部私有化了，他们与政府签有合同，接待领导人及政府官员时会给予价格上的优惠，政府则在税收上予以减免。每个部门的部长下面，都有部长办公室和公共关系办公室2个平行的机构，前者不是公务员，仅负责部长出行活动的费用开支，后者则是由外交部专门派人管理，负责礼仪活动的安排。部长活动在经费上有严格的预算控制，但有关出行和接待的标准，则由部长办公室根据实际情况自行安排，部长办公室内一般都有一个熟悉政策条例的法律顾问，研究并提出各个部门内部的出行标准。总统和部长的公务活动开支，都纳入财政预算，每一个部门的管理局会在上一年度的2-8月，把总统（部长）办公室提出的预算草案报计划、预算与管理部，再按程序转入国会，8月31日到10月31日国会将获得批准的预算公布出来，包括人员支出、材料支出、差旅费支出、票务支出。最后由国库（即巴西银行）集中支付。

    政府的大型礼仪活动也都纳入预算，具体执行全部交给市场上的专业化公司来完成，各个项目的安排以及费用的支出列得很详细。如果在实际执行过程中，经费的开支超出了预算，则必须抓紧时间通过国会重新申报。

八、政府运转的相关保障服务

    车辆管理。车辆管理基本上都已经社会化了，只有总统、副总统、部长和三军总司令有专车，军队也保持有相当数量的专车以备应急时用。专车的提供机构也是社会化的，而且都有固定的车型和牌照，接受媒体和大众的监督。一般公务员则只发给车票，凭车票与社会上租赁公司或出租公司结算。由于巴西的汽车制造业相当发达，每个公务员家庭都具有较强的购买力，近年来，即使是一般级别的公务员办理公事，都不会去使用车票，而是用自己的私车。因为租赁公司的车不但陈旧，而且很不方便。很多级别较高的官员，为了避免媒体和大众的注意，除了必要情况外，一般也很少使用为自己配备的专车。

    餐饮服务。巴西的《劳动法》要求很严格，按照该法律，任何一个用人单位和机构，不管是私营公司还是公立单位，都得为雇员提供一顿午餐。公务员则由政府提供餐券，可以在市场上通用。

    办公楼的物业管理服务。巴西联邦政府20个部委集中在巴西利亚城市中心地带的19个办公楼内办公，19栋办公楼的物业管理，分别由各部委的管理局与社会上的专业化公司签订物业管理合同，其内容涉及机电、电梯、绿化、保洁、保安以及会议服务、文件资料的运转等各项内容。费用支出纳入财政预算。

    公务员住房情况。以前政府买过一批房屋，提供给公务员居住，只是象征性地收一些租金，但自从90年代后，政府已经逐步将这些房屋通过各种渠道卖掉。按照现行的法律规定，部长级以下公务员不提供住房，只有总统、部长以及部队的三军系统提供住房，一旦这些人离职，房屋需要交回政府。但在实际生活中，部长甚至总统都有自己的私房，因为这些私房要比政府给他们提供的住房更舒适、更豪华，他们只是在重要的礼仪活动中，在政府提供的房屋中居住。领导人及高官的房产管理由计划、预算与管理部的国有资产管理局承担。

    领导人服务。总统居住在由政府提供的总统官邸内，总统官邸在一定的时间内可供游人参观，离任后，需搬出总统官邸。司法部下面有一个联邦警察局，会同部队、总统部门安全办公室共同负责总统的安全保卫工作。同南美其他国家相比，巴西联邦政府总统的工资不是最高的，月工资约4353美元，总统离职后，收入待遇不变，工资一直到本人去世，此外，他还可以带走一个安全人员和两辆车。

第二部分：体会与启示

  党的十六大报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。我们必须从提高党的领导水平的高度，找准机关事务工作的定位，转变职能、与时俱进，提高执政能力。通过培训考察，我们初步形成了以下几个方面的感受和体会：

一、必须加强对现代行政管理学的研究

     随着世界经济一体化进程的加快，现代行政管理在国家、社会和经济的发展中发挥着日益重要的作用。机关事务工作作为政府行政管理的组成部分，不能脱离行政管理发展的一般规律。要重视并不断跟踪现代行政管理学上的新成果、新发现，特别是要加强对行政职能、行政组织、行政环境、行政过程和行政立法的研究，为建立符合我国国情的政府机关事务管理体制提供理论依据。

     完整统一与分权管理是现代行政组织学的两大基本原则，巴西联邦政府在事权划分上围绕统一与分权，构建了一整套科学、规范、高效、透明的行政管理体系。无论是资产管理，预算管理，还是政府采购管理，各部门之间既分工负责、互相配合，又互相制约、互相把关。以财政预算程序为例，各部门上报预算，计划、预算与管理部审核平衡预算，国会修改、否决或批准预算，财政部出具相关凭证，国库依据有关凭证进行集中支付。在预算执行过程中，与国会平行的监控委员会负责外部监控，财政部则从技术上进行内部监控。由于会计是委派的，而且支付过程连同税号能够在网络上进行查询，增加了公众全程监控的力度。审核预算、批准修改预算和监控执行预算是分开的。预算管理的整个过程，多个部门按照链性的纵向方式参与其中，不同性质的权力进行了适当的分解，使权力与权力之间形成了合理的结构。

     政府行政职能涵盖了政治、经济、文化、社会以及机关内部事务五个方面，如何建立科学有效的制衡机制是现代行政管理的一项重要课题，巴西联邦政府机构设置的主要特点是，事权划分呈纵向分割，行政运行程序的每一个阶段只有一个主管机构，权力与责任体现出了阶段性的完整统一。而我国政府机构设置，事权划分呈横向分割，如果形象点，就好比切蛋糕，多个部门在同一层面上进行管理却找不到主要责任人。我们贯彻落实党的十六大提出的“建设社会主义政治文明”的要求，就必须紧紧抓住政府资产管理这条主线，适应社会主义市场经济的发展趋势，深入研究新形势下机关事务工作的职能与定位。要把理顺与相关部门之间的关系同合理划分事权结合起来，积极推动机关事务保障工作的立法研究，实现机构设置、编制、职能和工作程序的法定化，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

二、继续坚持集中统一管理的基本原则

    巴西联邦政府机关事务管理体制，按照集中统一的管理模式运行。资产管理、政府采购管理、预算管理，包括人事管理、机构编制管理，全部集中在了计划、预算与管理部。如果从更深的层次看，数据处理中心是实际上的管理平台，虽然管理过程涉及到了很多部门，真正发挥实质性作用的则是数据处理中心。如政府采购，100%的物料，小到一支铅笔，必须通过集中采购来完成。计划、预算与管理部负责政策监管，数据处理中心负责价格控制、供应商选择、合同签订等一系列具体采购事宜，评标委员会负责评标、开标，付款单位是国库（即巴西银行），各部门只有发布采购需求信息的权力。采购的关键环节是数据处理中心和评标委员会，数据处理中心通过计算机程序进行管理，提高了工作效率，减少了人为因素。它把政府采购的全部进程置于大众的监督下，有效地保证了评标委员会的公正性、客观性。

    巴西联邦政府采购，实现了政策监管层（物流局）、决策层（评标委员会）、执行层（数据处理中心、财政部、国库）三个层面的集中统一，这对我们的管理体制、管理模式有很强的指导意义。随着我国加入世界贸易组织，完整统一的市场体系的逐步形成，特别是党中央、国务院关于加快发展服务业政策的贯彻实施，机关后勤服务的供给将越来越多样化，强化机关事务工作的集中统一管理不仅是必要的，而且是紧迫的。我们要按照党的十六大提出的“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”，建立综合执行机构，推行政府事务综合管理，提高保障效率，降低行政运营成本，减少保障的随意性。

三、完善决策机制

    决策是巴西联邦政府行为中一项基本职能。从机构设置上看，联邦政府总统设有政府咨询机构、总统顾问等部门；计划预算与管理部设有法律咨询室和经济咨询室两个部门。从行政活动看，政府采购过程中，评标委员会虽是一个临时性的机构，但是它的决策却举足轻重；资产的出售过程，也必须征得顾问委员会的同意；数据处理中心的活动，则既接受监督委员会的监督，在相关业务上，又接受政策指导委员会的指导，而且，董事局成员的组成，也由他们决定。决策已经成为每一项行政活动中必不可缺的环节。

    江泽民同志曾指出，“各种问题的解决都取决于正确的决策”，正确决策是各项工作成功的前提。做好机关事务工作，无论是管理还是服务，同样离不开科学决策，如果决策失误，必然会妨碍机关职能活动的正常运转。改革开放以来的二十多年，我们面临的环境发生了重大的变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，新事物新问题层出不穷，如何看清问题的本质，抓住事物的主要矛盾，找准工作的切入点，至关重要。为此，要不断强化机关事务工作的综合协调功能，成立综合议事机构，完善决策的议事规则和程序，实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制。要明确决策系统和其他系统的权力与责任，做到权力与责任相统一，严防“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”现象。

四、积极探索政府资产管理的新思路

    政府资产是指以保证机关职能活动正常运转为目的，能以货币计量的各类经济资源的总和。巴西联邦政府资产管理目标有两个，即合理配置和物有所值；我国政府资产管理目标也有两个，即保障性和保值性。比较这两个目标，保值可以与物有所值划等号，合理配置却无论如何不能等同于保障性。由于目标取向不同，资产管理方式也不一样，巴西联邦政府资产没有经营性和非经营性的区别，资产一旦闲置或者不具备使用价值，政府就会委托专业化公司进行商业性地运作（或者拍卖、捐赠）来实现资产配置的合理性和物有所值，资产管理的两个目标几乎可以同时实现。但我国的资产管理方式则使得即定目标很难两全。理论上看，资本是逐利的，追求保值增值至少是经营性资产的最终价值选择，但现实中往往是保障性占了上风，一方面为了保证国有资产的投资不至于血本无归，行政职能会调动各种能量支持它的所有者权益，另一方面，所有者权益则几乎是以各种方式不计工本地满足保障性目标的实现。政府资产的低效是任何人都不愿看到却又不得不接受的结果。因此，必须给保障加以限制，最起码也得是合理的保障、规范的保障或者是我们常说的依法保障，才可能使两个目标相匹配。同时我们还必须兼顾一个现实，即政府资产的经营性与政企分开的矛盾，毕竟，政府资产在多年的演变过程中，已经积累了相当数量的经营性资产，而且在保障机关职能正常运转的过程中曾经和正在发挥着重大的作用。妥善解决这些问题不仅需要理论创新，而且需要制度创新。

    党的十六大报告关于深化国有资产管理体制改革的论述，为新时期机关事务主管部门探索政府资产管理提供了新的思路。首先，按照中国“渐进”式改革的基本原则，国有资产管理体制改革绝不可能“毕其功于一役”，国有资产可能会是一个长期的存在，因此，不一定要把所有的国有资产都纳入到“新国有资产管理机构”当中。其次，按照分类管理的原则，可考虑以现有政府机关事务主管部门为基础，代表一级政府，行使一级政府资产的所有者职能。要结合推动后勤服务单位转换机制的改革工作，建议将部门经营性资产的资本金和财务管理职能划归机关事务主管部门，保证对政府资产统一管理职能的完整性。第三，要转变职能，革新管理手段，借鉴现代企业制度的成功经验，建立出资人制度。要强化价值管理在政府资产管理中权重，提高事务主管部门在资产运作和运营方面的效率与水平。第四，要将政府经营性资产的收益分配纳入预算，严格按照法定程序，规范资产的收益分配制度。

五、坚定机关后勤服务社会化的总体方向

    巴西联邦政府的后勤保障服务，办公楼物业管理、车辆和餐饮服务、公务员的住宅建设等等，都委托给了以营利为目标的专业化公司和有关机构，社会化程度很高。这几乎与所有西方发达国家的情况相类似。对比我国政府机关后勤服务社会化进程中所反映出的矛盾，恐怕是转型期的中国所独有的现象，这不仅与我国整体经济发展水平相关联，也与传统经济结构不合理一脉相承。经济结构不合理为封闭式的自我服务提供了容留的空间，形成了各部门“小而全”、封闭式的自我服务格局，同时也为改革这一体系埋伏了一系列的成本。随着我国开放市场进程的逐步加快，机关后勤服务社会化不仅成为后勤部门提高市场竞争力的总体机制选择，也是我国建立完整、统一、开放市场体系外在的必然要求。

    由于国情上的差异，我们在推动机关后勤服务社会化的过程中，既要积极，又要稳妥，既要改革，又要解决好改革的成本问题。改革的成本，主要是人的问题，为此，必须坚持充分利用现有资源、现有市场的原则，来达到锻炼队伍、提高后勤部门整体竞争力的目的。主要措施是：一要消除后勤服务向外发展的体制性障碍，如一些行业的社会准入问题，后勤服务部门法人财产权的落实问题；二要按照建立机关后勤服务费用结算制度的有关要求，大力发展办公楼物业管理服务，逐步向社会拓展服务的领域和空间，全面提升后勤服务部门的专业化水平；三要结合贯彻落实国家大力发展服务业的有关文件及会议精神，推动机关后勤服务部门转换机制，实行企业化管理；四要贯彻国务院关于深化收支两条线改革的精神，改革现行的公务员福利制度，规范公务员津贴补助；五要妥善解决并落实好深化改革的相关配套政策，主要是有关人员社会保障的衔接问题。

六、进一步发挥竞争机制在机关事务管理中的积极作用

    加入世贸组织以后，中国将严格按照世贸规则办事，转变政府职能，深化行政审批制度改革是我国应对“入世”承诺的重要措施，政府管理社会、政治、经济的手段将发生重大变化，政府行为中将更多更充分地引入市场竞争机制，发挥市场配置资源的基础性作用，依法行政、依法管理。

巴西联邦政府各有关部门在处理与社会上专业化公司的关系时，广泛地引入了市场竞争机制。政府采购，资产的委托管理，资产的拍卖都是通过竞争来实现，并以合同的方式加以约束。竞争使政府有限的资源得到了最为优化的配置，使资源效益的最大化得到有效释放。另一方面，它还使政府的交易成本和行政运行成本大幅度降低，价格的形成机制更趋于完善、科学。

    当前，加快后勤服务经营单位转换机制的任务十分繁重，在深化改革的过程中，充分引入竞争机制，大力推广招标管理与合同管理，是机关事务工作适应市场经济发展需要，转变职能，转变管理方式的重要举措，也是培育、发展统一的机关后勤服务市场的制度选择。要结合政府采购的组织实施，通过竞争，整合传统的后勤服务行业，实现优胜劣汰，推动发展优势服务项目，促进后勤服务的专业化、集约化和社会化。

七、大力推动电子政务建设

    电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。巴西联邦政府机关事务管理体制之所以能够在集中统一的管理平台上运行，离不开数据处理中心的支持。数据处理中心在实现办公自动化、管理信息化、决策科学化方面，发挥了关键的作用。

    深化行政体制改革，优化政策环境，需要革新管理手段。电子政务为我国的行政体制改革和其他各项改革拓展出了全新空间。它可以有效地改善监管工作，推进政府工作的廉政建设，有利于改善政府对社会的服务，提高办事效率，促进政策环境的逐步完善。以信息化带动工业化，已成为我国在新世纪初期的基本国策。机关事务工作要结合我国优先发展信息产业的要求，改进管理方式，大力推动电子政务建设，重点是要有计划有目的地引入一批懂业务的专业性人才，同时加大在职人员的培训力度。要有意识地在政府采购、资产管理、会议服务、餐饮服务、接待服务等领域，推广信息技术的全面应用，提高队伍的整体素质，使管理和服务的水平能够适应新形势的需要。

    党的十六大确立了全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的奋斗目标，为机关事务工作指明了方向，我们在实践中贯彻“三个代表”重要思想，就是要坚持与时俱进，开拓进取，既要从国情出发，总结自己的实践经验，同时也要借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要清醒地认识到，社会在发展，改革无止境，建立与国情、与时代相适应的机关事务管理体制，任重道远。

          

 

                 

 

（执笔人：王国木志）

                                               二○○三年一月二十九日

 

 

 

国管局赴巴西机关后勤管理与保障

培训团成员名单

 

王春林（团长）        国管局后勤改革与综合管理司

王国木志（秘书长）     国管局后勤改革与综合管理司

秘建虎                信息产业部第一机关服务局

田中兴                水利部机关服务局

袁炳辉                国土资源部机关服务局

于国华                海关总署机关服务局

铁  斌                国家税务总局机关服务局

刘登泉                国家工商总局机关服务局

贺  林                中国人民银行机关服务局

江  月                建设部机关服务局

王炳怀                全国供销合作总社机关服务局

赵克定                国家经贸委冶金机关服务局

李世忻                国家经贸委商业机关服务局

于洪波                国家计委机关服务局

李晓春                国家外国专家局机关服务局

穆华伟                国管局服务司

郑子傲                北京市政府办公厅

曹凯龙                宁夏区政府机关事务管理局

王  彪                山东省级机关事务管理局

杨树俊                吉林省直机关事务管理局

杨振庭                河北省直机关事务管理局

陈灌兴                中共中央直属机关事务管理局

和  平                中央党史研究室办公厅

韩  宾                中宣部机关服务局