中央国家机关政府采购中心理论探讨

    为研究借鉴各国政府机关事务管理及服务保障等方面的先进经验和做法，推动我国政府机关后勤体制改革，在国家外国专家局的支持下，国务院机关事务管理局组织了机关事务管理培训团，于2001年7月31日至8月19日，赴英国进行了为期20天的培训考察。参加培训考察的有中央国家机关和省市政府后勤管理部门的负责同志，共21人。按照培训考察计划，我们走访了英国政府商务办（简称OGC）、牛津郡、财政部、贸工部（简称DTI）、后勤管理与车辆研究院等部门，有关政府官员和专家为我们介绍了英国政府采购、财政预算体制、办公用房和资产的管理、以及政府部门在后勤保障等方面的经验和做法，初步了解了英国政府机关事务管理体制的有关情况，获得了一些有益的启示和体会，现初步整理汇报如下：

一、英国概况

     英国全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国，由大不列颠岛和爱尔兰岛的一部分以及周围的一些小岛组成，面积244020平方公里，相当于我国的江苏安徽两省的大小。人口5839万。

     英国是典型的君主立宪制国家，女王是国家的最高元首，不参政，实际的权力在国会。国会分上议院和下议院，上议院是由贵族和资深政治家组成，贵族或是世袭，或是由女王册封产生。下议院是平民院，由资产阶级代表组成，650名议员均是由英国各个选区选举产生的。一般情况下，被提交的法案首先在下议院进行第一次审查，然后上报上议院，再转到下议院，最后的签署由女王定。20世纪以后，主要是下议院享有权力，上议院的权力多体现为一种象征意义，对相关法案的审议无决定权，现在同政府打交道的主要是下议院。英国政府由15个部组成，公务员不涉入政党之争，行政管理人员不能做国会议员，不能公开支持某个政党，公务员的工作基本上是终身制。其政党主要有现在执政的工党以及在野的保守党、自由民主党。

     根据民族习惯，通常把英国划分为英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰。但英国的行政区划，除了中央政府外，大多是相当于我国省一级行政区划的郡，郡的下面是区和市。地方政府的管理体制很复杂，和中央政府的关系主要表现在财政分配上，一般中央政府的财政拨款会占整个地方财政支出的50％，一些特殊地区，会高达60％，此外，地方政府对于商业活动的征税达17％，加上其他一些收入，实际只有25％左右的财政支出来源于地方。在行政区划中，各级政府的首脑是选举产生的，在议员中产生，但不具有太多行政职能，只是城市的象征而已，首席执行官才是具体的执行者，由招聘方式产生。由于地方政府是当地选民选举产生而非中央任命，所以中央政府很难控制地方的财政支出。

二、政府机关事务管理概况

     从英国政府部门组成沿革情况看，没有设置专门的负责机关事务管理的部门，但机关事务管理工作却在各部门广泛存在，而且发挥着重要的作用。如办公用房的管理，一定价值范围内设备设施的采购、建设，此外还有对机关事务服务所涉及到的服务承包商的管理等，这些事务性的管理工作是政府各部门工作的有机组成。例如在政府内阁办公室，为节省开支，实现政府管理服务职能的电子化、自动化与无纸化办公目标，它承担着整个中央政府电子网络化建设和运行，从而保证政府能够更高效地开展工作，更好地为社会公众服务。在财政部，专门有一个常务性的内设机构，由常务秘书负责，除了负责部内人事管理以外，主要职能是对财政部内机关事务工作的处理。比较典型的例子是贸工部，其下属的房地产及设施管理局，主要职责是管理贸工部部委办公楼（座落在全国各地的29座建筑），确保这些建筑物的妥善管理和良好保养，并负责贸工部的财产保护、保安、卫生与安全等方面更广泛利益的事务。此外，它还为整个贸工部及维多利亚区（贸工部所在区域）提供邮件收发、翻译复印、文字处理和搬运服务。

三、公务员的后勤保障服务

     英国居民总体生活水平较高，中产阶级的比例占到60％，富有阶级也占到20％。社会保障体系也较为完善，雇主统一为员工交纳养老保险；医疗则只须付极少的费用，基本是免费凭处方到药店取药；贫困阶层的居民可以申请救济房。英国服务业高度发达，围绕着机关工作而产生的后勤服务社会化程度高。政府一般不提供住房、食堂、幼儿园、班车等福利性设备设施。公务员工资当中有一部分住房补帖，但无论是购房还是租房都是个人的事。在英国，有大大小小各式各样的快餐店，与英国居民的整体收入相比较，价格便宜，方便快捷。政府办公楼内一般设有餐厅，为公务员提供餐饮服务，主要有咖啡、饮料、面包、点心等，中午的用餐很简单，基本是以汉堡包、三明治、咖啡、牛奶为主。托幼园所也是依托社会承办的，其管理有相应的机构来负责。机关没有一般性公务用车，只有部长有专车，内阁办公室有一个被称作GCDA的机构专门为部长提供专车，实际上相当于租用，部长的专车司机称作公务员，车、人都是GCDA提供的，加班有加班费。公务活动中发生的交通费和通讯费都由预算支付。

四、政府办公楼（区）的管理

     政府部门的办公楼（区）的来源分为自建和租佣两类。对政府办公楼（区）的管理可分为三个层次：一是办公楼（区）价值管理，二是办公楼（区）产权及行政管理，三是日常维护服务，即物业管理。

     价值管理主要是预算管理，主管部门是财政部。自建的办公楼，列入财政专项支出，由财政部实施价值管理。各部门行使产权及行政管理，对资产的处置有很大的自主权，可以对外出租、出售，其收入列入预算收入。对于租用办公楼而发生的费用，也要报财政部，纳入预算控制。目前，有很多政府部门都是以租用的方式从房地产开发公司中获得自己需要的办公用房的。例如，贸工部在伦敦总部维多利亚区的这座办公楼就是从一个法国的开发商租用来的。

     产权及行政管理，目的是实现价值的最大化。无论是自建还是租用，各部门都有一个专门的机构负责办公用房的产权管理及日常行政管理，主要职责是起草制订有关办公楼（区）物业管理的政策及相关规章，研究并提出指导性意见，与专业化公司签订合同等。对办公楼的使用管理也采取市场化运作：一是租金制，主要是对部门内部占有使用办公用房的各单位收取租金。例如贸工部下属的房地产及设施管理局，其职能就是确保租用他们房屋的房客及时交付租金，并可在适当的时候处理房地产的购买与出售事宜。二是引进私人投资，即通过承包给专业化公司或私人专业机构的方式同私人企业进行合作，吸收私人公司管理的专业性来对政府办公楼（区）这块资产进行专业化操作和管理，达到优化办公用房配置的目标。如办公大楼在闲置时可以委托专业机构出租出去，降低成本，实现资产使用最优化原则。

     日常维护管理，即物业管理。保障办公楼设备设施正常运转的服务性管理，多是通过承包给社会上专业化公司来进行的。如贸工部座落在全国的29座办公楼的运转维护全部是由社会上的专业化公司来承担的,不仅如此,落实这些合同的日常管理工作也是承包给一家专业性很强的设施管理代理商去做的,由他们去管理那些社会上的专业化公司，这样以来，增加了管理的专业色彩，管理和服务均实现了专业化。房地产及设施管理局下属的设施管理处主要通过合同来加强对这些承包商的管理。这是贸工部几年来采取的模式，取得了较好的效果，真正体现了物有所值的原则。

五、政府采购管理

     英国的政府采购涉及到的部门主要是政府商务办、财政部、议会和各部门。通过近几年来政府机构改革，在政府采购方面逐步形成了政策制定层、预算支出层及资金监控层的集中统一管理格局。中央政府各部门的采购要在政策指引的基础上进行；各政府部门则对他们自己的采购决定负责；这些决定又必须在财政预算许可的范围之内；同时，他们还必须就所有支出向议会负责。

     政府商务办的主要职责是制定有关采购的战略性规划、编制采购目录、协调策略与规划（主要是针对欧盟与英国政策的对接问题）、确保采购项目的具体贯彻执行。战略性规划的主要内容是：如何制定最优化的采购方案；推广采购经验；在互联网上推广专业业务人员及建议；列出一系列风险环节及可能出问题的环节；改善供应商与合作伙伴的关系，通过设置采购框架，劝说各部门共同选择一个厂家的产品等。在具体操作过程中，政府商务办还负责供应商的选择。其对各部门采购活动的影响，主要体现在政策的引导上，最终目标就是保证钱花的物有所值，保证钱的最优化使用。凡是进入采购目录的产品，采购主管部门会在质量上予以保障，而对于那些不执行其政策的部门，将会通过影响其采购经费数额的方式加以约束控制。

     财政部主要从预算的角度对各部门政府采购活动中所涉及到的经费加以控制。具体到采购什么物品，选择什么样的供应商，如何同供商打交道等等，都不在其权力范围之内，经费使用的方向及多少，也都必须在内阁办公会上进行讨论才能通过。在整个采购活动中，财政部只负责所需经费的集中、统一支出管理。

 采购资金使用的效果，是不是真正达到了物有所值的原则，是要受到议会下面的公共支出委员会的监督的，公共支出委员会可以随时就政府采购中的有关问题向部门相关负责人质询，相关负责人必须就他们提出的问题作出解释。

六、英国政府部门的财政管理

     财政预算的编制程序。第一步，财政部根据往年的财政运行情况作出一个指导性的规划，并将这个规划分发到各部门，各部门根据规划写出一个报告，提出一个长期性的目标，类似于投标。报告将会被收集到内阁（内阁由各部的部长组成）下面的一个分委会（由财政部、副首相、财政部常务秘书、财政部与规划等多个部门组成），针对各部门提出的目标，分委会会向各部部长提问，如：“为什么需要申请这么多经费？”等等。带着这些问题，各部门将报告进一步分解，一步步列出更详细的计划，然后将这些计划送到财政部下面的70个小组。第二步，所有的文件计划会归到一个部门报到财政大臣处，财政部通过这些计划制定出收入和借贷额度，对未来三年中每年的公共支出作一个“总预算”，并在各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。这些建议，即世人所知的“供应估算”，然后上报内阁会议，最后再交到首相府讨论，决定之后会形成一个白皮书（因为各个项目要花多少钱是要公开的）。第三步，这个文本性的白皮书定了之后提交国会，最终成为政府向议会提出的资金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”，而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准，国会多半情况下是会批准的，因为执政党每年作出的预算情况是由议会多数党来决定的，目前还没有发生被否决的例子。

     对财政支出的控制。政府部门的所有支出都要求有议会的授权，这是一条基本原则。只有“拨款条例”能赋予各政府部门拨款支出的正式权力。各政府部门对他们自己决定必须限制在财政预算的范围之内；同时，他们还必须就他们的所有支出向议会负责。如果必要，政府部门可通过“追加预算”制度获得资金，但只能专款专用。各部门的支出都要受资金规模的限制，而且只能在资金划拨的财政年度之内支出。在“预算控制”的前提下，政府部门的小部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。每个部门都会有一名会计官员，对公共财政的恰当管理和使用负责。该会计官员必须保证财政支出的各方面都周全合理，做到物有所值。各部门的支出受议会“公共支出委员会”的监控，该委员会受“全国审计办公室”的监督，而“全国审计办公室”则是由“部门审计员兼总审计长”领导。部门审计员兼总审计长享有高度的独立工作权，可以独自决定审计程序及方式，也可履行其他属于其职能范围的检查，决定其向议会所做报告的内容，对财政资金的使用情况拥有充分的监督权。这些检查一般是看是否“物有所值”。

七、几点体会和建议

    要不断深化对机关事务工作的认识。要充分认识机关事务工作的重要地位和作用，机关事务工作不是可有可无的，它在保障政府职能正常运转的过程中发挥着重要的作用。深化对机关事务工作的认识，主要是要不断深化对机关事务工作所固有的规律性的认识，我们说，机关事务工作不是单纯的行政管理，或者单纯的服务保障，或者单纯的经济工作，它是三者兼而有之的一项特殊的工作。从英国政府部门机关事务工作的各项情况看，尽管没有一个与我们相对应的机构，但这项工作却广泛存在，而且很重要。无论是中央政府的电子网络化建设，还是办公楼的维护与保养，机关事务工作的基本特征，是政府部门的资产管理以及由此产生的服务保障活动。机关事务工作的行政管理，主要是政策管理，政策引导，政策影响。政府采购，对以办公楼（区）为主要内容的固定资产的管理，都是通过制定政策，完善制度，强化监督检查来完成的。由于机关事务工作要担负起保值增值的责任，它的各项工作就必须适应经济规律，符合经济规律，充分引入竞争机制，通过市场化运作，实现“物有所值”的原则目标。部门预算广泛的参与性，对财政支出的严格控制，以及“白皮书”的发行，既向我们展示了预算程序的公平、公正和公开，也体现了依法保障的基本原则。建立与市场经济体制相适应的机关事务管理体制，就是要对新时期机关事务工作的重要性及其规律有一个明确的认识，要进一步明确机关事务工作以政府资产管理为主的基本特征，要结合资产管理这项中心任务，转变职能，理顺关系，进一步明确服务保障的程序，明确保值增值的实现途径及实现方式，只有这样，才能充分适应现代行政管理体制的需要。

    要强化科学管理。科学管理一方面强调管理手段的科学，一方面强调方式方法上的科学，前者体现了先进生产力的发展要求，后者则体现了机制创新、制度创新。随着现代科技的发展，以计算机技术为主导的信息技术被广泛地应用到政府的各项活动中来，英国政府内阁办公室所倡导并大力推行的政府上网工程，在提高政府效率方面发挥出了巨大的作用，很多人实现了在家庭中办公，政府政策的受众程度也更加广泛、更加透明。政府采购卡（即办事人员在授权范围内用于定单的支付卡）的引进也是最近的一个措施。据预测，该采购卡的使用可在开具发票方面节约相当大一部分开支，同时，可提供管理信息和确保向供应商及时付款。机关事务工作也要适应新形势的发展需要，大力推动信息化建设，提高保障效率。科学管理的另一项主要措施就是加强合同管理、契约管理。在英国贸工部，由于办公楼的管理中涉及到大量的专业化公司，加强对专业化公司的管理主要是通过合同来实现的，对租用办公用房的各部门的管理，也要面临大量的合同。房地产及设施管理局专门有一批负责合同管理的队伍，他们结合欧盟的政策，研究合同在执行过程中可能产生的纠纷，并制定出处理纠纷的意见，确保合同能够在法律的框架内真正发挥作用。他们定期与承包商有一个碰头会，以确保良好的监控，保证合同执行的进度和质量。

 市场经济是法治经济，即便是政府行为，也要符合市场经济发展规律。机关事务管理的合同化、契约化是法治经济的一项重要内容。随着我局对中央国家机关办公用房的统一管理，特别是办公楼物业管理的普遍开展，必然会涉及到大量的合同。当前的一个主要任务，就是要加强对《合同法》的学习，加强对合同管理的研究，要结合中央国家机关的实际情况，以研究制定办公用房物业管理合同示范文本为契机，结合事务工作所涉及的行业管理特点，在实践中逐步探索一条适合机关事务管理特点的合同管理的路子。

     要大力引进专业化人才，培养造就一支专业化队伍。机关事务工作是以资产管理为核心，以物质保障为基础，既有物资供应，又有技术服务，需要大批专门的人才和专门的技术知识。专业化公司的高度发展是社会第三产业走向成熟的标志，也是高新技术飞速发展的客观要求。随着现代科学技术的普及推广，推动了社会服务业进一步专业化、集约化。建立一个高效率的现代化政府，也要求围绕政府职能活动而展开的各项技术服务、技术管理要细化分类，实施科学管理，专业化服务。英国贸工部办公楼，其管理和服务都是引进社会上专业化公司，这一点对我们有很大的启示。从当前的实际看，社会上专业化公司还有很大的发展空间和发展潜力，特别是对具备高、精、尖技术水平的服务公司以及熟悉市场运作，熟悉相关法律的专业化管理公司有很大的需求量。中央国家机关应抓住有利时机，积极引进各类专业技术人才，培养熟悉市场规则的人才，按照规则参与市场竞争，并参与制定市场规则。要结合服务单位深化改革，转轨转制，大力发展专业化服务，提高管理服务的专业化水平，促进机关后勤保障迈上一个新台阶。这是建立一个高效有序、运转协调、行为规范的现代政府所要求的，也是社会化大生产发展的必然趋势。

     要正确认识集中统一管理。政府机关事务工作的集中统一管理可以加强宏观调控，克服政出多门，统一保障标准，从整体上有利于保障政府资产安全运营，提高保障效率。同时还有助于各部门摆脱具体事务工作，精简机构和人员，转变职能，做好政务工作，提高事务管理的专业化水平。但是我们必须认识到，集中统一管理首先应该是政策法规上的统一。就英国政府采购而言，集中统一主要体现在政策影响上，包括对政府采购技术操作过程中规律性的研究，以及运作流程的设计，供应商的考查、选择等，都是由政府商务办统一完成的；财政管理也是如此，财政部门只是从宏观上制定政策，并不涉足于具体的事务管理工作。其次，集中统一管理要充分引入市场机制。随着社会主义市场经济体系的建立，计划经济体制下集权式参与性管理已经不再适应形势发展的需要，政府职能的转变，也要求集中统一管理应侧重于宏观管理、间接管理，在管理的实施过程中，在一些相关程序的设计上，要充分引入市场竞争机制，发挥市场配置资源的基础性作用，运用市场这只看不见的手来协调管理中可能出现的问题或矛盾，调动各部门的积极性，实现管理职能公平、公正和公开。当前，机关事务工作要在政府采购管理、办公用房及物业管理、资产管理等方面，充分引入竞争,实行优胜劣汰。要结合加入WTO，加强对市场经济运行规律的研究，建立适应开放环境的运作机制，提高管理效率，提高保障能力，使机关事务工作逐步与国际接轨。

     要适应市场经济发展需要，理清与相关部门的关系，加强对新形势下有关职能的研究。首先要理清机关事务工作与相关部门的关系，明确各自的职责，同时又要从廉政建设的角度考虑，建立科学的制约机制。既要防止多头管理，又要防止大包大揽。从英国财政预算的编制及支出程序看，涉及到了国会、财政部及各预算使用部门，它们之间分工清晰，职责明确，体现出很强的参与性，各部门下一年度的财政支出计划能否被通过，取决于由各部门负责人组成的内阁办公会的讨论情况，讨论通过的决定是要向社会公开的，而且所有的支出最后都要有议会的授权。在这个过程中，预算编制程序的核心环节是各部门负责人参加的内阁办公会，财政部在制定“总预算”及如何分配预算上提供建议，议会下属的“公共支出委员会”负责对经费的使用效率及效果进行监督控制。机关事务工作涉及面广、政策性强，要在进一步明晰责权划分的基础上，妥善协调好与相关部门在业务上的关系，要体现为党中央、国务院服务，为中央国家机关各部门服务的宗旨。

     另一方面，机关事务工作是社会第三产业的组成部分，其保障性、服务性特点，决定了机关事务工作大量的是经济工作，有其自身的客观规律。随着社会主义市场经济的发展，特别是加入WTO，很多新兴行业会随着社会的发展而产生，机关事务工作要适应形势需要，加强对管理方式、管理手段的研究，特别要加强对相关职能内在规律的研究，如政府采购中采购程序的设计，谈判的技巧，标书的制定，对供应商的选择和制约等。同时我们也要积极学习发达资本主义国家在机关事务工作中大量的市场化运作案例，如他们在促进资产保值增值方面，大胆吸收私人专业化公司对闲置资产的运作模式，很值得我们借鉴和学习。中央国家机关资产规模较大，我们应该加强对资产运作规律的研究和认识，既能提高专业化管理水平，又能培育锻炼专业化队伍，提高机关事务工作的应对能力和竞争能力。